Ein Mitglied des HEV Basel-Stadt orientierte den Verband über nachstehendes Vorkommnis.
Kauf renovationsbedürftiger Altstadtliegenschaften
In den letzten zehn Jahren erwarb das HEV-Mitglied aneinanderliegende Parzellen mit vier Wohn- und Geschäftshäusern. Beabsichtigt war der Abbruch der in Bezug auf den baulichen, funktionalen und energetischen Zustand überalterten Häuser und Ersatz durch einen zeitgemässen Neubau. Nach Erarbeitung diverser Vorprojekte gelangte die Eigentümerschaft vor rund zwei Jahren mit einem generellen Baugesuch an das Bau- und Gastgewerbeinspektorat. Insbesondere wollte man die Bewilligungsfähigkeit im Zusammenhang mit dem Wohnraumfördergesetz, also der Wohnschutzgesetzgebung, klären.
Von der Vermutung zur Schutzwürdigkeit
Zum Zeitpunkt des Kaufs und der Eingabe des generellen Baugesuchs befand sich die Liegenschaft in Zone 6 und war nicht im Inventar der schützenswerten Bauten des Kantons Basel-Stadt eingetragen. Rund sechs Wochen nach Einreichung des Gesuchs verfügte die Vorsteherin des Bau- und Verkehrsdepartement vorsorglich ein sofortiges Veränderungsverbot. Als Grund wurden vermutete Strukturen oder Elemente einer mittelalterlichen Bebauung angegeben. Zur eingehenden Prüfung enthielt die Verfügung die Bestimmung, dass ein unabhängiges Gutachten einzuholen sei.
Das Verfahren wurde durch die Kantonale Denkmalpflege geführt; beigezogen wurde ein externer Gutachter, der auch an einer Begehung anwesend war. Dieser erstellte allerdings nie ein Gutachten. Denn plötzlich übernahm der Leiter Inventarisierung & Dokumentation der Basler Denkmalpflege. Er erstellte auch das Gutachten, das gemäss Verfügung eigentlich unabhängig sein sollte – wie sich später zeigte, stützte er sich dabei wesentlich auf selbst verfasste Literatur. In diesem Gutachten empfahl er eine weitgehende, faktisch integrale Unterschutzstellung sämtlicher Gebäude. Sich darauf stützend stellte der Denkmalrat vor rund eineinhalb Jahren die Schutzwürdigkeit und Schutzfähigkeit der Liegenschaften fest.
Unterschutzstellungsvertrag
Während dieses gesamten Verfahrens zeigte sich die Eigentümerschaft kooperativ, verständnisvoll und kompromissbereit. Sie erklärte sich bereit, die Fassade der einen Liegenschaft, soweit technisch und wirtschaftlich vertretbar, zu erhalten. Ebenso wollte sie die kleinteilige städtebauliche Struktur im Neubau aufnehmen sowie einzelne Bauteile, soweit zumutbar, im Neubau integrieren. Auf Seiten der Denkmalpflege war hingegen keine Bereitschaft zu irgendwelchen Zugeständnissen zu erkennen. Die Entwürfe des Unterschutzstellungsvertrags sahen eine integrale Unterschutzstellung vor. Eine Entschädigung für die weitgehenden Eigentumsbeschränkungen waren nicht vorgesehen. Der Eigentümerschaft blieb nichts anderes übrig, als die Schutzvertragsverhandlungen abzubrechen. Denn unter diesen Voraussetzungen liess sich kein wirtschaftlich tragfähiges Projekt realisieren.
Der Denkmalrat stellte in der Folge dem Regierungsrat Antrag auf integrale Unterschutzstellung.
Kritik am Unterschutzstellungsverfahren
Die Eigentümerschaft zog einen fachkundigen Bauanwalt bei, welcher ihr im Verfahren und gegen Verwaltung und Regierungsrat beistand und sie vertrat. Er verfasste eine 13-seitige Vernehmlassung, welche an dieser Stelle nicht im Einzelnen wiedergegeben werden kann. So kritisierte er das Unterschutzstellungsverfahren und insbesondere die Rolle des Leiters Inventarisierung & Dokumentation der Basler Denkmalpflege. Zum einen konnte er in keiner Weise als unabhängig betrachtet werden, wie dies eigentlich in der Verfügung angeordnet war. Seine Beurteilung stützte sich zudem im Wesentlichen auf Literatur, die von ihm selber verfasst wurde. Auch der unerwartete Wechsel in der Verfahrensleitung von der erfahrenen Mitarbeiterin der Basler Denkmalpflege zum Leiter Inventarisierung & Dokumentation der Basler Denkmalpflege irritierte, zumal es dadurch zu einer markanten inhaltlichen Neuausrichtung kam. So führte der Wechsel von einer in diversen Gesprächen vorgesehenen partiellen Unterschutzstellung zu einer integralen Unterschutzstellung.
Der Bauanwalt vermutet, dass der externe Gutachter deshalb abgesetzt wurde, weil dessen Einschätzung dem Leiter Inventarisierung & Dokumentation der Basler Denkmalpflege nicht passte: Der externe Gutachter habe demnach keine Schutzwürdigkeit erkennen können, was nicht dem Ergebnis entsprach, das man sich bei der Basler Denkmalpflege erhoffte. Aus Sicht des Bauanwalts sollte die Übernahme des Verfahrens durch den Leiter Inventarisierung & Dokumentation der Basler Denkmalpflege dieses in die von der Denkmalpflege gewünschte Richtung lenken und zur integralen Unterschutzstellung führen.
Zweifel an der Denkmalwürdigkeit
Hinsichtlich der Liegenschaften bescheinigte das verwaltungsinterne Gutachten, erstellt vom Leiter Inventarisierung & Dokumentation der Basler Denkmalpflege, eine hohe städtebauliche, siedlungs- und bauhistorische Bedeutung. Zwei der Liegenschaften wurden im 20. Jahrhundert baulich wesentlich verändert. Selbst das verwaltungsinterne Gutachten musste deshalb einräumen, dass entsprechende Befunde nur „ansatzweise sichtbar“ seien. Somit fehlt im Gutachten eine belastbare Feststellung einer mittelalterlicher Bausubstanz.
Die Schutzwürdigkeit stellte sich letztlich auf die nach aussen sichtbare Kleinteiligkeit sowie horizontale Zweiteilung in Läden mit grossflächigen Schaufensterfronten und den darüberliegenden Wohnungsetagen ab. Gemäss Auffassung des Bauanwalts sind diese Merkmale nicht untrennbar mit der bestehenden und nicht schutzwürdigen Bausubstanz verbunden. Sie könnten somit, wie von der Eigentümerschaft angeboten, in einem qualitätsvollen Ersatzneubau wieder aufgenommen werden.
Schlussfolgerung und Ergebnis
Es wird darauf verzichtet, die weiteren umfassenden Punkte der anwaltlichen Stellungnahme zusammenzufassen. In seiner Schlussfolgerung hält der Bauanwalt fest, dass die von der Denkmalpflege zu verantwortenden signifikanten Verfahrensmängel bereits für sich genommen gegen eine integrale Unterschutzstellung sprechen. Ergänzend hält er fest, dass keine allzu hohe Denkmalqualität der betroffenen Liegenschaften gegeben sei. Auch wenn gewisse städtebauliche und baugeschichtliche Zeugniswerte zugestanden werden können, rechtfertige diese Qualität eine Unterschutzstellung nicht. Der Bauanwalt stellte beim Unterschutzstellungsantrag zudem eine inhärente Widersprüchlichkeit fest: So solle die Bausubstanz weitgehend unangetastet bleiben, obwohl anerkannt wurde, dass die zwingenden Anforderungen an Brandschutz, Erdbebensicherheit, Energieeffizienz und Wohnqualität im heutigen Zustand der Liegenschaften nicht erfüllbar sind. Der Bauanwalt kommt – naturgemäss aus Sicht der von ihm vertretenen Eigentümerschaft – zum Schluss, dass die angeführten Gründe generell nicht zu überzeugen vermögen. Ebenso würden sich die beantragten Massnahmen als unverhältnismässig erweisen und einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellen, welcher weder durch die Denkmalwürdigkeit noch das öffentliche Interesse gerechtfertigt sei. Diese Interessenabwägung wird angesichts der aktuellen rechtspolitischen Debatte zum Verhältnis zwischen Wohnraumförderung und Denkmalschutz zunehmend kritisch hinterfragt.
Am Schluss der Vernehmlassung stellte der Bauanwalt eine materielle Enteignung und daraus folgend die Entschädigungspflicht fest, welche eine integrale Unterschutzstellung zur Folge habe. Zudem verwies er auf die Sonderopferrolle der Eigentümerschaft, sollte dem Unterschutzstellungsantrag stattgegeben werden. Denn in der näheren Umgebung wurden in der Vergangenheit vergleichbare Liegenschaften weiterentwickelt oder neu überbaut. Es sei nicht zulässig, an diesen Liegenschaften Versäumnisse aus der Vergangenheit einseitig und auf Kosten dieser Eigentümerschaft nachzuholen. Auch dieses nachträgliche und einseitige Aufbürden vergangener Versäumnisse zulasten der Eigentümerschaft bedeute eine materielle und entschädigungspflichtige Enteignung.
Entscheid des Regierungsrats
Ungeachtet der einleuchteten und nachvollziehbaren Vernehmlassung des Anwalts hat der Regierungsrat die Eintragung der Liegenschaften ins Kantonale Denkmalverzeichnis in Basel genehmigt. Die Liegenschaften seien wegen ihres städtebaulichen, baugeschichtlichen und kulturellen Zeugniswerts besonders erhaltenswürdige, hochrangige Baudenkmäler im Sinne des Denkmalschutzgesetzes. Am Erhalt der Liegenschaften bestünde aufgrund ihres Denkmalwerts ein hohes öffentliches Interesse. Die aktuelle Nutzung der Gebäude als Wohn- und Geschäftshäuser werde durch den Eintrag ins Kantonale Denkmalverzeichnis nicht eingeschränkt. Die Häuser könnten bei einer Unterschutzstellung umfassend saniert und im bisherigen Rahmen weitergenutzt werden, so die zusätzliche Auskunft der Kantonale Denkmalpflege.
Selbstverständlich entsprach dieser Entscheid nicht dem, was sich die Eigentümerschaft erwartet hatte. Sie erhoffte sich, dass zumindest ein Teil der Liegenschaften mittels Ersatzneubau mit neuem Wohn-, Arbeits- und Lebensraum hätte bespielt werden können. Die Eigentümerschaft bringt ihren Unmut in einem Zitat auf den Punkt: «Es ist aus Sicht der Eigentümerschaft nicht nachvollziehbar, dass neben den grossen Restriktionen des Wohnraumförderungsgesetzes zur Verhinderung von neuem Wohnraum nun auch willkürlich Gebäude, die das Ende ihres Lebenszyklus schon längstens erreicht haben, integral unter Schutz gestellt werden.» Die Eigentümerschaft hat inzwischen vorsorglich Rekurs eingereicht. Offenbar wurden zwei Häuser nahezu integral unter Denkmalschutz gestellt, inkl. gewissen Innenwänden und den Brandmauern Bei zwei Liegenschaften umfasst der Schutzbereich «nur» die Fassaden, die erhalten werden müssten; hier wäre zumindest eine Aufstockung um einige Stockwerke oder unter Auflagen auch ein Neubau möglich. Bei den anderen beiden Liegenschaften müssen die Wände jedoch stehen gelassen werden, weshalb die Erstellung eines gemeinsamen Treppenhauses nicht möglich ist. Es muss demzufolge ein zweites Treppenhaus erstellt werden, was die verbleibende Fläche für die Erstellung von Wohnraum verkleinert. Der Rekurs wird grundsätzlich weitergezogen, sofern keine adäquate Ersatzmassnahme, insbesondere in Form einer angemessenen Entschädigung, eines weniger restriktiven Schutzumfangs oder eines ausreichenden Verhandlungsspielraums seitens der Denkmalpflege, sichergestellt werden kann.
Hinweis: Obige Zusammenfassung basiert auf der Vernehmlassung des Bauanwalts der Eigentümerschaft. Die Zusammenfassung wurde der Eigentümerschaft resp. den zuständigen eigentümerseitigen Gremien zur Einsicht vorgelegt und von diesen genehmigt. Unten finden Sie die Kommentierung des HEV Basel-Stadt.
Zusammengefasst von Andreas Zappalà, Geschäftsführer HEV Basel-Stadt
Wie der Staat die Schaffung von dringend benötigten zusätzlichen Wohnungen verhindert
„Denkmalschutz verhindert Erstellung von Wohnraum“ einen Bericht über die Erfahrungen eines Mitglieds des Hauseigentümerverbands Basel-Stadt, der eine Zeile von vier Wohn- und Geschäftshäusern erworben hatte und die alten Häuser durch neue, den heutigen Ansprüchen und Vorschriften genügende Wohnbauten ersetzen wollte.
Am Ende des Tages hat der Regierungsrat auf Antrag des federführenden Bau- und Verkehrsdepartements entschieden, dass die Liegenschaften ins Kantonale Denkmalverzeichnis der Stadt aufgenommen werden und deshalb nicht abgerissen und durch Neubauten ersetzt werden dürfen. Ich überlasse es Ihnen zu beurteilen, was Sie von diesem Entscheid, vom Verfahren und von der Zeitdauer bis zum Vorliegen des Entscheides halten.
Aus Sicht des Hauseigentümerverbands Basel-Stadt ist es fragwürdig, wie hier vorgegangen wurde. Insbesondere da die Eigentümerschaft bereit war, gewisse Kompromisse einzugehen, hätte auch ein anderes Resultat nicht zu öffentlichen Empörungsstürmen geführt. Bei allem Verständnis für den Wert von Baudenkmälern darf man doch auch den dringenden Bedarf nach zusätzlicher Wohnfläche, welche modernen Ansprüchen genügt, berücksichtigen und gegen die Schutzinteressen abwägen.
Wie wir vernommen haben, verlangt die Eigentümerschaft mittels eines Rekurses eine gerichtliche Überprüfung des Regierungsratsentscheides, trotz der damit verbundenen hohen Kosten. Das ist aus Sicht des Hauseigentümerverbands Basel-Stadt zu begrüssen. Denn es geht nicht nur um das materielle Recht der Eigentümerschaft, sondern auch um das Handeln der staatlichen Behörden. Nun werden die Abläufe innerhalb der Verwaltung gerichtlich überprüft.
Zudem scheint es angezeigt, dass auch die Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates dieses Prozedere kritisch begutachtet. Wenn es zutrifft, dass die Expertise – entgegen der Vorschrift – nicht von einem unabhängigen Gutachter, sondern von einem Mitarbeiter des Bau- und Verkehrsdepartements durchgeführt wurde, ist allein dies eine Verfehlung, die sich eine staatliche Stelle nicht erlauben darf.
Unabhängig von diesem Einzelfall muss auch die Entschädigungsfrage grundsätzlich geklärt werden. Wenn eine Liegenschaft erworben wird, die nicht denkmalgeschützt ist und während des Baubewilligungsverfahrens beschlossen wird, dass sie nicht abgebrochen und durch einen Neubau ersetzt werden darf, hat das erhebliche finanzielle Konsequenzen.
Die gerichtliche Beurteilung kann zudem klären, ob und in welchem Umfang ein Kompromiss in Form einer teilweisen Unterschutzstellung möglich wäre. Letztlich muss die Eigentümerschaft beurteilen, ob sich unter den gegebenen oder durch den Gerichtsentscheid veränderten Umständen Investitionen noch lohnen. So oder so entstehen für die Eigentümerschaft ein erheblicher Zeitverlust und ein finanzieller Schaden.
Hinzu kommt die Wohnschutzgesetzgebung: Sollten die alten Häuser stehen bleiben müssen, wird die Eigentümerschaft wohl renovieren müssen, um sie weiterhin vermieten zu können. Dabei geht es um Erdbebensicherheit, Brandschutz, Energieeffizienz und nicht zuletzt um die Ansprüche der künftigen Mieterinnen und Mieter. Das kostet sehr viel Geld.
Die aktuelle Gesetzgebung erlaubt es dem Eigentümer jedoch nicht, einen dem Renovationsaufwand adäquaten Mietpreis zu verlangen. Auch die Wohnschutzkommission redet dabei mit. Die Erfahrung zeigt, dass man sich sehr gut überlegen muss, welche Investitionen man tätigen will, wenn ungewiss ist, welche Rendite damit erzielt werden kann.
Wenn dann von der Regierung mitgeteilt wird, die Häuser könnten auch nach dem Eintrag ins Kantonale Denkmalverzeichnis ohne Einschränkung genutzt werden, kann das als zynisch aufgefasst werden. Es ist zu hoffen, dass die gerichtliche Überprüfung zu einem anderen Resultat führt.
Dieses Beispiel – eine reale und leidvolle Geschichte – zeigt, dass in unserem Kanton Handlungsbedarf besteht. Wenn gemäss Bevölkerungsprognose des Kantons die Bevölkerung im Jahr tatsächlich 232‘000 Einwohnerinnen und Einwohner betragen soll, brauchen wir zusätzliche Wohnungen – sehr viele zusätzliche Wohnungen.
Gefordert ist hauptsächlich der Staat. Wenn es gelingen soll, private Investoren für den Bau zusätzlicher Wohnfläche zu gewinnen, wie dies in anderen Kantonen üblich ist, braucht es eine Anpassung der Rahmenbedingungen. Immer wieder verweist die Regierung auf die Transformationsareale, auf denen in den nächsten Jahren viele Wohnungen entstehen sollen.
Doch auch dort werden den Investoren zahlreiche Auflagen gemacht. Parkanlagen, Verkehrsbeschränkungen, Vorgaben zur Mietpreisgestaltung oder Mitsprachemöglichkeiten der Quartierbevölkerung sind nur einige Auflagen und Forderungen, die im Kanton Basel-Stadt erfüllt werden müssen. Wenn die Investitionsziele wenigstens annähernd erreicht werden sollen, müssen auch die Auswirkungen solcher Auflagen und Forderungen berücksichtigt werden.
Es ist Aufgabe der kantonalen Politik, diesen Zielkonflikt zu lösen. Eigentümerinnen und Eigentümer von Grundstücken brauchen Verlässlichkeit. Es muss klar sein, was zu welchen Bedingungen gebaut, umgebaut und vermietet werden kann. Diese notwendige Planungssicherheit ist heute nicht ausreichend gegeben – wie auch der geschilderte Fall zeigt.
Gelingt es uns nicht, die notwendigen Verbesserungen zu erzielen, schadet dies den Eigentümerschaften, den Wohnungssuchenden und damit auch dem Kanton.
Patricia von Falkenstein: Nationalrätin & Präsidentin des HEV Basel-Stadt
